好经要念好,新一轮退耕还林还需政策推力

退耕还林网  http://tghl.forestry.gov.cn2015年07月13日来源:国家林业局退耕还林办公室
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  国家林业局政府网7月13日讯  (来源: 中国绿色时报)新一轮退耕还林工程启动,是政策带来的生态和民生福音。但当前发生的一个现象值得高度重视。
    国家林业局对2014年的退耕还林任务摸底调查表明,政策落实遭遇“肠梗阻”,推进效果不容乐观:截至今年6月底,全国平均完成进度为62.47%。虽然各地高度重视新一轮退耕还林工程,做了大量前期准备和组织协调工作,但总体实施进度依然较慢。
    《中国绿色时报》记者采访多位基层干部时,他们直指问题所在:
    “基本农田遍布陡坡,认定退耕地块难;农民退耕意愿强烈,但退耕任务少,亟须破解政策阻力。”贵州省盘县林业局总工程师李宗华说。
    “基本农田与可退耕地犬牙交错,若零星退耕,生态保护效果难以提升,规模化产业发展备受制约,需政策调整才能破除阻力。”陕西省子洲县县长叶庆隆说。
     国家林业局退耕还林办公室主任周鸿升说,在全国多地调研后发现,上述现象具有普遍性。
    那么,推进新一轮退耕还林的政策阻力源自何处?当前该如何破解?国家举力推进的这项惠及生态和民生的德政工程,如何才能梦圆山林?
    按图退耕,陡坡退耕地中非基本农田落地困难
    破解问题,首先得梳理源头。
    记者在基层采访时,听到的第一个共性难题就是:对陡坡中非基本农田的认定非常复杂,退耕地落地困难。
    根据国务院批准实施的《新一轮退耕还林还草总体方案》,基本农田不得纳入退耕范围。那么,非基本农田该如何判定呢?
    我国明确规定,对陡坡耕地中非基本农田的认定,需要核对土地利用现状图和规划图。
    可现实情况是,现状图只能区分耕地坡度级,规划图只能了解基本农田保护区,只有二者结合才能确定退耕地块。
    两图对照,看似简单,实则不然。现状图呈现的是利用现状,规划图反映的是远景规划,两者难以完全一致。也就是说,有些地块,目前是非基本农田,但三五年后却又被划为基本农田。当前是能退,还是不能退?同时按照图上落实到具体地块时往往与实地不符。
    此外,退耕地的“插花”实施,也造成了农民之间的新的矛盾。
    周鸿升建议,针对这一问题,首先要实现各级、各部门之间沟通顺畅,除涉及国防安全外,允许相应市、县对口部门共享数据;其次,可学习贵州先行摸底经验。早在新一轮退耕还林启动之前,贵州就投入近4000万元,集国土、林业等多部门合力,率先在全国开展摸底调查,排查出了所有可退耕地。
    生态优先,但地情不容退耕地“插花”分布
    退耕还林的根本目的是治理水土流失、改善自然生态,为农民生产生活和经济社会发展创造良好的生态条件,这也是推动工程建设的出发点和落脚点。
    然而,不容忽视的现实情况是,由于国家规定了各地的基本农田保护数量,因此各地将基本农田保护指标层层分解。基层政府在具体操作中,往往再按比例切分到乡镇。因此,造成基本农田与非基本农田“插花”分布,可退耕地非常零散。
    在贵州盘县,25度以上陡坡耕地达95.5万亩,但可退耕地只有34.9万亩,零星地分布在陡坡崖畔,其他60.6万亩基本农田则如悬梯挂在天边。若不尽早全部退耕还林,一旦降水增加,生态损失必然加剧。
    盘县的困局只是全国退耕还林工程区的一个缩影。陡坡耕地被划为基本农田,且表现较突出的省(市)有8个:
    陕西,陡坡耕地中基本农田占81.4%;山西,占75.3%;贵州,占75.2%;云南,占70.2%;湖北,占58.6%;重庆,占57.4%;四川,占44.6%;甘肃,占37.8%。
    尤其在云南,红河县符合条件的退耕地有1万多块,多数地块面积不足5亩;双江县符合退耕条件的1亩以下的作业小班有600个。
    基层干部反映,如果不把所有陡坡耕地退耕还林,按照流域和区域进行流域综合治理,不仅达不到退耕还林恢复生态的初衷,水土保持也会大打折扣。但如果把所有陡坡耕地全部退耕,则违反了《基本农田保护条例》。
    周鸿升建议,应由国土部门会同林业、农业等有关部门,按照法定程序,逐步将划入陡坡耕地中的基本农田调整为非基本农田,从根本上消除制约实施新一轮退耕还林的制度障碍。
    突出民生,农田撂荒不如退耕还林
    《新一轮退耕还林还草总体方案》强调,要严格按照“自下而上、上下结合”的方式实施新一轮退耕还林,要充分尊重农民意愿。
    然而,在具体实施中并非一帆风顺。在一些地区,由于坡高路陡,土地瘠薄,加之基本农田分布零散,农民只能选择撂荒,农田也不能真正成为农田。
    湖北省丹江口市三关店乡滑鸡沟村,是典型的“山高、路远、田薄”型农村,耕地每年只能种一季,费时费力不挣钱,尽管全村耕地的95%被划为基本农田,但大部分被撂荒;云南省昭通市农村人口450万人,每年外出打工者超过150万人,撂荒土地约100万亩,其中85%是基本农田。
    记者在采访中了解到,陡坡耕地被划为基本农田较突出的8个省(市)中,陡坡耕地中基本农田面积,占全国陡坡耕地基本农田总面积的96.1%,并主要涉及全国14个集中连片特殊困难地区中的8个。
    “这些地区更应该考虑民生实际,与其将基本农田撂荒,倒不如纳入政策允许的退耕地,全部退耕还林,进而实现稳增长、促改革、调结构、惠民生。”周鸿升说。
    据国土资源部《西部大开发土地资源调查评价》显示,西部地区15度以上不宜耕种的坡耕地粮食平均亩产只有111.5公斤,其中长江流域亩产147公斤、黄河流域亩产50.5公斤。按此测算,2014年,全国6471万亩陡坡耕地及梯田的粮食总产量不到全国粮食总产量的1.2%。
    “由此可见,如果能加强高标准基本农田建设,保护和提高耕地生产力,粮食问题也会得到相应解决。”周鸿升说,“习近平总书记早已阐释了森林是水库、钱库和粮库的内涵,以及对于脱贫致富具有的特殊意义。”
    延安就是退耕还林建设高标准农田的样板。延安市自第一轮退耕还林实施以来,通过基本农田建设和治沟造地,普及良种和增产技术等措施,退耕后的粮食产量连续10多年稳定在70万吨以上,与退耕前基本持平。2014年,延安粮食总产量达78.7万吨,农民年人均纯收入由1998年的1356元提高到了2014年的9779元。
    公开资料显示,全国现有25度以上陡坡耕地8244万亩,其中基本农田4298万亩、梯田1773万亩。那么,这些陡坡耕地是否应该全部退耕呢?
    对此,周鸿升说,如成功申报世界文化遗产名录的红河哈尼梯田,它已经形成了森林—村寨—梯田—江河水系四度同构的生态系统,体现了人与自然和谐发展的独特创造力,这样的梯田应该保护,而其他的则要因地制宜,该保的保,该退的退。
    壮大产业,连片退耕规模产业显活力
    习近平总书记说,“小康不小康,关键看老乡”。
    新一轮退耕还林的实施,其重要目的之一就是要让农民获得实实在在的经济利益,进而充分调动农民退耕还林的积极性,实现改善生态与改善民生互利共赢。
    然而,基层干部反映,当前由于非基本农田“插花”分布,不利于当地特色产业规模化发展,进而影响农民增收致富的热情和区域经济社会发展的增速。
    对于区域特色产业的规模化发展,业界早有定论。哈佛大学教授波特认为,农业区域特色专业生产区有利于生产商更好地接近雇员和供应商,获得专业化服务及配套产品,有利于新企业的形成和创新。美国普林斯顿大学学者克鲁格曼认为,规模经济的扩张可以带来报酬递增效应。
    贵州省赫章县利用退耕还林地发展核桃产业的做法就值得借鉴。
    该县62岁的农民吴维伸告诉记者,他的两个儿子都带着媳妇在外打工,他和老伴成了空巢老人,3个孙子成了留守儿童。去年,在县林业局的指导下,他在40亩退耕地里全种了核桃。他说,等进入盛果期,按每亩年收入5000元算,40亩就是20万元。到那时,儿子和媳妇还要出去打工吗?
    周鸿升感慨,通过吴维伸的生活可以看到,退耕还林不仅是推进贫困地区农民脱贫致富的一条出路,还是从根本上解决留守儿童的一个抓手,体现了“宁要绿水青山,不要金山银山”“绿水青山就是金山银山”的核心价值。
    周鸿升建议,相关部门协商调整好退耕地之后,就应该科学推进产业发展,让广大农民共享生态红利。
    好风凭借力,扬帆正当时。把美好的蓝图变成美好的现实,需要各方面的通力协作和不懈努力。我们相信,有党中央、国务院的坚强领导,有各部门、各省(区、市)政府的大力支持,有工程区的积极行动,新一轮退耕还林工程一定能够为生态文明、美丽中国建设作出新的更大贡献!